Fontes de financiamento do governo municipal -1: visão diagramática de conjunto

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O financiamento da ação do governo municipal para administrar o território, para implementar políticas públicas e oferecer serviços públicos sob sua responsabilidade depende de um complexo conjunto de fontes de recursos, cada qual com dinâmica própria, sem cujo conhecimento, planejamento e monitoramento sistemático as finanças das prefeituras correm o risco de desmantelamento ou, no mínimo, de desempenho aquém das possibilidades.

O ponto de partida para a gestão adequada da receita municipal é submetê-la às técnicas da administração financeira convencional, aplicável a qualquer indivíduo, família, organização ou entidade, nas áreas pública, privada ou do terceiro setor. Para a administração financeira convencional, o dinheiro é um insumo que deve estar disponível na exata medida das necessidades (nem mais – gerando desperdício pela perda de ganhos financeiros, nem menos – provocando custos adicionais com juros e encargos de dívidas), nos momentos em que serão utilizados, ao menor custo possível (evitando-se operações de crédito ou obtendo-as às menores taxas de juros e administrativas), competindo ao setor por ela responsável assegurar o fluxo positivo de recursos financeiros (receitas) conveniente ao ritmo e aos diferentes destinos do fluxo negativo (despesas)[1].

Embora existam diferenças fundamentais entre finanças públicas e privadas (conforme explicitado aqui), a ideia de fluxo de caixa com o mínimo de desencaixe entre receita e despesa se aplica também às finanças públicas, com a diferença essencial de que os governos – ao contrário do que acontece com as empresas – podem obter recursos adicionais simplesmente tributando mais; entretanto, há limites ao repasse de desequilíbrios e de má gestão para os bolsos dos contribuintes; desrespeitados esses limites, entra em cena a desobediência tributária e/ou a ingovernabilidade ou, no mínimo, dificuldades de financiamento junto ao setor privado.

Os preceitos da responsabilidade fiscal exigem não apenas a realização de gastos com o máximo de retorno para o governo e a sociedade, mas também que toda receita passível de arrecadação seja, de fato, auferida, restringindo-se as renúncias às situações em que tragam benefícios que as compensem ou ultrapassem ou àquelas socialmente inevitáveis. Assim, renúncias de receita devem ser justificadas e o não pagamento dos tributos pelos contribuintes deve ser evitado, mediante controle e fiscalização/autuação e, se necessário, cobrança judicial. Ações de educação fiscal são muito convenientes não só para evitar a sonegação, mas também as pressões por renúncia fiscal que costumam acontecer.

O conhecimento de quais são as possíveis receitas municipais e suas respectivas características fundamentais, e a noção sobre quais delas são mais significativas é condição sine qua non para a gestão financeira eficiente e responsável.

Basicamente, a atividade dos municípios é financeiramente sustentada por receitas tributárias próprias (ou seja, obtidas a partir da sua autonomia tributária) e por receitas transferidas a eles pelos níveis superiores de governo (Estado e União), compulsória ou voluntariamente (trata-se do orçamento fiscal). Existem também, em menor monta, receitas patrimoniais (resultantes da exploração de propriedades ou de aplicações financeiras). Podem existir, sendo mais raras, receitas da exploração de atividades produtivas (agropecuária, industrial e de serviços). Além disso, existem um sistema (Sistema Único de Saúde – SUS) e um fundo (o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB), que afetam as finanças municipais no tocante às políticas públicas a que se referem, envolvendo vinculações e mecanismos de compensação de gastos. Por fim, embora com restrições legais e limitações econômicas, os municípios podem realizar operações de crédito no mercado financeiro. Transferências de terceiros, como doações, podem ocorrer, mas são extremamente raras e geralmente pouco significativas.

A receita com a previdência própria (recolhida como percentual da folha de pagamentos), esta deve ser tratada diferentemente das outras, já que seu destino é sustentar exclusivamente a aposentadoria dos servidores que recolhem a contribuição mensal para esta finalidade, complementada pelo munícipio, com sua parcela de empregador. Trata-se do orçamento da seguridade social municipal, que deve ser autossustentável.

Crescem, atualmente, variadas formas de parceria ou colaboração mútua entre os governos e entidades do terceiro setor, implicando o aporte de recursos privados, de forma complementar, para investimentos ou manutenção de atividades.

A gestão orçamentária e financeira tem por finalidade maximizar a obtenção de receitas municipais, fazendo uso de todas as fontes disponíveis, além de contribuir para a otimização do uso desses recursos na busca do bem-estar coletivo, preservando o equilíbrio fiscal. O diagrama 1, abaixo apresenta esquematicamente as fontes da receita municipal. 

Diagrama 1 – As fontes de financiamento do governo municipal

Fonte: Elaboração própria com base nas normas pertinentes.

Texto posterior tratará de cada uma das receitas, agrupadas entre próprias e transferidas.

[1] Para uma compreensão abrangente da gestão financeira empresarial, ver Gitman (2004) ou Ross et al. (2015), por exemplo.