Finanças públicas e finanças privadas: aspectos diferenciadores

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Introdução

A gestão orçamentária e financeira municipal situa-se no campo das finanças públicas, um ramo da ciência econômica cujos objetos são a receita e a despesa públicas (ou orçamento, que abarca ambas), o resultado orçamentário e a dívida pública, com seus efeitos “para dentro” (financiamento das atividades organizacionais) e “para fora” (impacto sobre o nível das atividades econômicas/emprego e o nível geral de preços) do governo.

A gestão orçamentária e financeira municipal maneja o dinheiro – público – sob responsabilidade dos entes da base do federalismo fiscal[1], que, no caso brasileiro, são os 5.570 municípios.  Embora este seja um fato elementar, não o é a diferença entre o que são as finanças públicas ou governamentais e as finanças privadas ou particulares (familiares, empresariais, de entidades que não pertencem à administração pública). É muito comum essa diferença ser escamoteada pelo argumento de que dinheiro, seja público, seja privado, deve ser tratado sempre do mesmo modo: com cuidado e parcimônia, evitando-se dívidas, poupando-se sempre que possível, obtendo o máximo de retorno com o mínimo de dispêndio. Afirma-se, em decorrência, que o essencial em finanças – públicas ou privadas –  é o equilíbrio orçamentário (despesas não ultrapassando receitas), pois dessa forma se evita endividamento e as decorrentes despesas financeiras.

Em que pese a parcimônia e a eficiência no uso do dinheiro, bem como a preocupação com o equilíbrio orçamentário, serem objetivos necessários, tanto nas finanças privadas como nas públicas, com a diferença – simples – de que num caso o dinheiro pertence a quem o administra e noutro não, essa constatação não propicia uma compreensão profunda da distância que separa esses universos distintos da economia financeira, como se concluirá pelos fatos e argumentos a seguir apresentados. 

1. A propriedade do dinheiro público: consequências sobre a gestão - orçamentação, licitação e transparência

De fato, a mais visível das diferenças entre as finanças privadas e públicas se relaciona à propriedade dos recursos financeiros com que lidam. Uma pessoa física, ou uma pessoa jurídica de natureza privada, administra dinheiro que lhe pertence e, portanto, pode dar a ele o destino que bem entender (em caso extremo e estapafúrdio, até incinerá-lo), com o objetivo que lhe convier, no momento que achar adequado, colhendo para si as consequências positivas e negativas decorrentes de suas decisões e ações. Ao contrário do que acontece com um ente ou órgão governamental, que tem em seu poder recursos financeiros que são res publica (coisa pública), pertencentes, portanto, à coletividade, à busca dos objetivos dessa coletividade devendo se destinar, obrigatoriamente, por força da Constituição e das leis que consagram os princípios democráticos e republicanos. Neste caso, o indivíduo (ou, em alguns casos, o grupo de indivíduos) que toma decisões financeiras é um político eleito e/ou um gestor público recrutado por mérito (cargos de carreira) ou confiança (cargos de livre nomeação): deve, portanto, reportar-se aos “donos” do dinheiro, que vêm a ser os cidadão-eleitores-contribuintes-usuários de serviços públicos-demandantes de políticas públicas. Estes são pessoas físicas, com direito de escolher seus governantes (eleitores) e com deveres tributários (contribuintes), que esperam do governo que use o dinheiro que colocam em suas mãos para prestar serviços e implementar políticas que satisfaçam as necessidades coletivas e melhorem as condições de vida de todos; são cidadãos, acima de tudo, por pertencerem à comunidade política, nela assumindo deveres e tendo direitos, atuando no jogo democrático com base em regras pré-estabelecidas, sendo, de um lado, governantes (os eleitos e os recrutados), e de outro, governados (os “cidadãos comuns”).

Como é impossível que cada decisão financeira (como, de resto, qualquer decisão quotidiana) passe previamente pela consulta a todos os cidadãos, as finanças públicas se beneficiam das relações políticas baseadas na democracia representativa e na clássica divisão entre os poderes. Por meio de certames eleitorais periódicos são escolhidos, nos municípios, prefeitos e vereadores, que têm, entre outros poderes, o de gerir o dinheiro público. O prefeito (chefe do Poder Executivo Municipal), com base em uma estimativa de receita, propõe gastos para o ano seguinte, submetendo sua proposta ao “povo”, tomando o Poder Legislativo como a “voz do povo”, por sua representatividade, que abarca o espectro partidário que obteve acesso à Câmara dos Vereadores. Essa proposta do Executivo, de gastos com base na estimativa de receita, submetida à aprovação pelos vereadores, é o orçamento público anual. Ou seja, a orçamentação pública é a maneira pela qual, em democracias representativas, o povo, por meio de seus representantes eleitos, participa das decisões financeiras do governo – de modo indireto, como se depreende com facilidade[2].

Isso quer dizer que nenhuma receita ou despesa pública pode ser realizada sem passar pelo orçamento, sem que seja devidamente autorizada pelo “povo”, por meio de seus representantes. O orçamento público, portanto, é um instrumento de gestão do dinheiro, obrigatório nas finanças públicas, que não tem similar (enquanto obrigatoriedade) nas finanças privadas[3]. E é assim exatamente por causa de a propriedade dos recursos, nos governos, não ser de quem o gere e lhe define o destino.

Como o dinheiro público não pertence aos que com ele realizam gastos, não pode ser destinado a nenhum tipo de especulação ou jogo. Proíbe-se que constem do orçamento público aplicações financeiras de risco, que possam resultar em retorno negativo, pois isso consistiria em, eventualmente, realizar prejuízos aos cofres públicos. Por outro lado, nas finanças privadas a opção por correr risco visando maiores ganhos é quase uma regra.

Além de obrigatoriamente constar do orçamento, alguns gastos públicos (obras, reformas, aquisição de materiais, contratação de serviços, por exemplo) devem ser licitados, ou seja, devem ser submetidos a processos públicos e transparentes, em que os governos informam sua necessidade de compra/contratação, caracterizando-a detalhadamente, a fim de que os interessados em lhe fornecer apresentem suas propostas e preços. Isso porque os governos devem gastar com a máxima eficiência (otimizando o uso de cada unidade monetária dispendida)[4] e com impessoalidade (sem escolher fornecedor arbitrariamente, sem favorecer nenhum deles)[5].

O processo de compras públicas apresenta numerosos desafios, além da licitação, pois não se trata apenas de evitar a corrupção (“cartas marcadas” para favorecer fornecedor, muitas vezes em troca de propina; superfaturamento; desvio de parte dos fornecimentos etc.). É nesta fase do gasto público que o governo se abastece de bens e serviços, compra e contrata os insumos necessários à sua atuação. Que o faça com eficiência e eficácia, além de lisura e impessoalidade, é o que assegura, em boa medida, o uso adequado e produtivo do dinheiro público.

Tanto o orçamento público, como os processos licitatórios devem ser transparentes. As leis orçamentárias e subsequentes demonstrativos contábeis, e os editais de licitação e os posteriores contratos, devem ser objeto de ampla publicidade e, mais do que isso, o acesso a eles dever ser fácil, franqueado a quem se interesse, independentemente do motivo. Este requisito vem se tornando cada dia mais necessário nas finanças públicas, em todo o mundo, amparado pelas facilidades das tecnologias da informação (TICs).

2. O objetivo coletivo e social do gasto público: gestão para o bem-comum

Outro elemento diferenciador do gasto público, em comparação com o privado, é o seu objetivo. O gasto privado tem por objetivo, como já dito, aquele que seu financiador determinar, com toda liberdade: cada um faz, com o dinheiro que tem, o que bem entende, por sua conta e risco – vale nesse caso a lógica do mercado, individualista, egoísta, maximizadora de posição pessoal, otimizadora de utilidade, à base de relações custo-benefício pactuadas entre os agentes[6].

Já o gasto público tem objetivos coletivos, visa atender necessidades sociais, o que, por si só, é um elemento extremamente complicador do processo decisório das finanças públicas: quem toma a decisão de despesa não sente a “dor” de gastar, de se separar do dinheiro, pois não o “ganhou” (não teve que trabalhar ou empreender para o conseguir), apenas o recebeu, como contribuição compulsória, dos cidadãos obrigados pela lei; e o beneficiário do gasto, na maioria das vezes, é um ente – a sociedade, a coletividade – que é constituído por inúmeros indivíduos com diferentes preferências e gostos, necessidades e desejos, uns satisfeitos pelos bens e serviços oferecidos, outros insatisfeitos. A consequência econômica mais severa, neste caso, é a dificuldade para estabelecer uma relação custo-benefício para a decisões de gasto público. Quem paga o preço de uma refeição, cara ou barata, ao pagar por ela revela que o benefício advindo de ingeri-la e saboreá-la iguala ou supera o quanto pagou, o quanto teve que trabalhar para conseguir o dinheiro necessário para obtê-la. Mas quem paga impostos, por não receber do governo a contrapartida imediata, conforme a própria especificação, raramente, muito raramente, pode fazer essa avaliação (ou cálculo de custo-benefício). A grande questão é, então, nesse caso: quem calcula o valor dos benefícios do gasto público para poder justificar economicamente o seu custo? A resposta é: por mais esforço que a teoria econômica[7] faça para encontrar e justificar um mecanismo ou processo (simples ou sofisticado) por meio do qual a sociedade ou uma comunidade, coletivamente considerada, revele sua preferência por um bem ou serviço público, a ponto de estar disposta a custeá-lo (à base de um rateio que, por sua vez, também é difícil de definir), resta que o que acontece é um acordo geral, um pacto social, baseado na crença democrática  de que é possível um grupo escolhido (por meio de votos e do respeito ao princípio da maioria) tomar decisões de gastos e de formas de financiá-lo, de modo vantajoso para todos.

De fato, a combinação das lógicas democrática e republicana (no âmbito político), em contexto mercantil-capitalista (o âmbito econômico), tornou-se amplamente aceita, sendo contemporaneamente hegemônica (âmbito ideológico e cultural), resultando em finanças públicas entendidas como complementares às finanças privadas (governos coadjuvando o mercado no uso dos recursos escassos da sociedade, respeitando-se a propriedade privada), na busca de otimizar o uso de toda a riqueza da sociedade. Aceita-se, nesse arranjo, que o governo exerça uma função redistributiva, ou seja, que arrecade recursos de alguns indivíduos ou grupos e com eles beneficie outros, a fim de corrigir injustiças que o mercado pode perpetrar, e também ampliar o potencial de consumo agregado (já que políticas redistributivas tendem a deixar mais recursos nas mãos de pessoas que têm maior propensão marginal a consumir, o que dinamiza a economia[8]). Com as políticas sociais redistributivas, o governo – que deve tratar todos os indivíduos como iguais, perante e a lei – age de forma discriminatória, porém aceita pela sociedade: ocorre que no seu conjunto (representada pelo governo), a sociedade aceita essas políticas, os indivíduos a ela se sujeitando.

Ao longo de um espectro ideológico que vai do capitalismo liberal (totalmente avesso à intervenção do governo para além da condição de garantidor dos contratos, da lei, da ordem e da defesa nacional – Estado mínimo e, portanto, mercado máximo) ao socialismo (supressão do mercado em benefício da propriedade dos meios de produção pelo Estado), cada nação faz escolhas combinando mercado e governo, estando a socialdemocracia (economia capitalista com Estado do bem-estar social ou wellfare state) a meio caminho. Em países que a adotam, como os escandinavos, por exemplo, a renda dos indivíduos é severamente reduzida pela tributação, em troca de políticas públicas e serviços públicos universais de qualidade. De tal forma que o governo praticamente deixa de ser coadjuvante do mercado, passando a dividir com ele, quase que de igual para igual, o comando das funções alocativas, distributivas e estabilizadoras da economia. Ou seja, o peso das finanças públicas e das finanças privadas em uma economia varia de acordo com escolhas político-econômicas feitas previamente pelo conjunto da sociedade.

 As escolhas entre o modelo socialdemocrata e o liberal (nas suas diversas matrizes, que vão da negação completa da contribuição econômica do governo a uma aceitação resignada dela), para compatibilizar objetivos individuais com objetivos coletivos ou sociais, são feitas pelas nações conforme suas inclinações ideológicas e políticas, historicamente construídas, sob as restrições de sua capacidade de financiamento público e as relações com o resto do mundo. Elas se alteram ao longo do tempo, podendo avançar ou recuar por força de inúmeros fatores culturais, sociais, políticos e econômicos. Sendo que desde os anos 1990 assiste-se a uma onda neoliberal[9], que questiona fortemente o Estado do bem-estar social e as políticas econômicas keynesianas que, de certa forma, o amparam pelo lado da teoria econômica. Pela lógica neoliberal dos anos 1990 os governos deveriam recuar no cumprimento de seus gastos sociais, voltando a cumprir funções econômicas mínimas, sob o argumento de que a crise fiscal generalizada é resultado de um Estado que se envolve mais do que pode e deve nos assuntos econômicos da sociedade.

Resulta dessa rejeição neoliberal da intervenção estatal a busca de formas alternativas de prover bens e serviços públicos e de socorrer os que hoje se beneficiam de políticas sociais. É dessa busca que surgiram as ideias de terceiro setor e parcerias público-privado[10]. Em ambas o Estado recua (abandonando certos gastos e, com isso, aliviando seus cofres) e em seu lugar passam a atuar outros agentes: organizações não governamentais dedicadas à filantropia, no caso do terceiro setor; empresas interessadas em lucrar com investimentos que vinham sendo assumidos pelos governos, mas que podem, sob regulamentação governamental, ser levados a efeito por investidores particulares. As organizações do terceiro setor aliviam o governo dos gastos sociais, e as empresas, dos investimentos em infraestrutura, por exemplo. Com vantagens de gestão em ambos os casos, justificam os autores que se alinham à nova administração pública (POLLITT, 1993; HOOD, 1995) e à ideia de reinvenção do governo (OSBORNE; GAEBLER, 1994).

Está claro que o que deve ser considerado o bem-comum (esfera em que o altruísmo tende a se sobrepor ao individualismo), de que modo deve ele conviver com os interesses individuais (esfera em que o egoísmo tende a se sobrepor ao altruísmo) e qual o papel do mercado, do Estado e de entidades híbridas na organização da vida social e econômica são questões que estão em discussão, sob acirrada disputa, no início do século XXI, perpassando não só as finanças públicas e privadas, mas a visão de mundo e de homem que balizou o desenvolvimento socioeconômico desde o segundo pós-guerra, na maioria dos países ocidentais, ricos ou pobres. Sem compreender este fato não é possível decidir conscientemente e democraticamente sobre receita e despesa pública, nem mesmo em nível de governos locais, mormente onde estes vêm assumindo cada dia maior protagonismo em políticas públicas e nas relações com os cidadãos-eleitores-contribuintes-demandantes da ação pública, como é o caso no Brasil.

3. A dinâmica contábil nas finanças privadas e nas finanças públicas

A comparação entre a Contabilidade pública a Contabilidade privada revela outra distinção importante entre as finanças do governo e das empresas. O objetivo da Contabilidade (registrar e demonstrar a variação patrimonial) e sua lógica (método das partidas dobradas) a tornam uma ciência, por natureza, destinada a amparar racionalmente o processo de acumulação de riqueza. Ela se concentra no registro e demonstração das variações patrimoniais, de modo a, no final do período, permitir a averiguação do crescimento ou diminuição do patrimônio líquido (que é, na sua linguagem, a soma dos valores aplicados inicialmente em um negócio mais o resultado dos fluxos de lucros e prejuízos ao longo do tempo). Ou seja, a Contabilidade permite aferir, em cada período, se houve lucro ou prejuízo como resultado das operações e, em seguida, incorporar esse resultado (somando ou subtraindo, conforme seja o caso) ao capital investido. Com isso sabe-se se um negócio ou empresa é lucrativo e se oferece taxas de retorno compensadoras em comparação com outras possibilidades de aplicação dos recursos disponíveis.

A Contabilidade pública é, no máximo, uma adaptação da Contabilidade stricto sensu (por mais que se deseje e se atue para que as práticas contábeis sejam homogêneas em todos os setores). Isso porque, primeiro, o gasto público não se faz com o objetivo de lucrar (e é isso, exatamente, que faz do governo um ente necessário: há tarefas a realizar na economia que não proporcionam lucro, e alguém, ou alguma instituição, tem que realizá-las) e, segundo, não é meta dos recursos públicos aplicados ampliar o patrimônio, simplesmente. Essas duas diferenças elementares têm consequências enormes sobre a forma de decidir e funcionar do governo e, claro, também sobre suas técnicas de registro e demonstração de resultados.

Quais as “vantagens” visadas pela aplicação de recursos da sociedade em determinada atividade? Impossível reduzi-las a uma variável financeira quantificável, como é possível fazer no caso do lucro. E em numerosas, provavelmente a maioria, das situações relevantes, a variável que importa não é financeiramente quantificável e, portanto, não é possível seu registro numa conta, não é possível tratá-las contabilmente. Por exemplo: a ampliação do capital humano decorrente da aplicação de recursos em educação não é passível de medição segura; e mesmo que fosse, sua propriedade fica com os indivíduos beneficiados pelos gastos públicos (não se incorpora ao Ativo do governo). Outro exemplo, agora propício a explicar a dificuldade de se apurar o valor do Patrimônio Líquido na Contabilidade Pública: as ruas, praças e jardins são bens públicos, mas é correto considerá-los pertencentes ao governo e lançá-los entre seus ativos, na Contabilidade Pública?

Embora a Contabilidade seja utilizada tanto nas finanças privadas como nas finanças públicas, seu sentido e seu alcance são distintos em uma e em outra dessas vertentes da gestão financeira. Enquanto na área privada a Contabilidade é instrumento gerencial indispensável, na área pública ela é fundamental para registros e prestação de contas – ferramenta propiciadora da transparência, mas não acerca do desempenho e resultado da ação governamental, pois estes carecem de instrumentos adicionais, como por exemplo, as técnicas de avaliação de políticas públicas. Afinal, o bom desempenho do governo se mede pelo alcance e qualidade dos serviços públicos e pela abrangência e efetividade das políticas públicas, para os quais o orçamento e a demonstração contábil são parte relevante, mas insuficientes como instrumentos de aferição do atingimento dos objetivos.

Não se deve, todavia, desconsiderar a importância da Contabilidade no setor público. Sua adoção é uma necessidade e um avanço, mormente quando se busca com ela complementar os indicadores de desempenho da ação governamental e possibilitar a apuração de custos. Nesse tocante – apuração de custos –, entretanto, os esforços de harmonização entre Contabilidade pública e privada têm sido na tentativa de apurar a depreciação, como custo imputado: esbarra-se, no setor público, na já aludida problemática da exata mensuração do patrimônio envolvido, embora em algumas situações menos do que em outras. Imagine-se, por exemplo, que um governo municipal tenha que manter provisão financeira em montante igual à depreciação anual de todos os imóveis próprios utilizados pelo governo em suas atividades: muito provavelmente não restará dinheiro para as demais atividades.

Em que pese a racionalidade financeira, contabilmente verificável, típica das empresas competitivas, possa ser desejável também no setor público, o máximo a que pode chegar, neste caso, na prática, é a sistemas que combinem a racionalidade da Contabilidade, como forma de registro e apuração, com outros sistemas de monitoramento e avaliação das atividades governamentais[11]. Assim sendo, a Contabilidade oferece subsídios acerca do financiamento das atividades e projetos, enquanto que indicadores de desempenho e técnicas de avaliação de políticas serviços públicos propiciam a aferição de resultados em termos de objetivos e metas, nem sempre quantificáveis. A análise custo-benefício, para uma aproximação do que seja eficiência, passa a ser o instrumento de gestão por excelência nos governos. E ainda assim, sabendo-se que ela será um dos elementos que os destinatários da ação governamental, na condição de eleitores daqueles que decidirão sobre essa ação e sua respectiva implementação, terão em conta no momento de decidir se aprovam ou não o que foi ou vem sendo feito pelos seus representantes.

4. A natureza compulsória da obtenção de financiamento: a essencialidade política das finanças públicas

A natureza compulsória da forma de obtenção de recursos pelo governo (fundamentalmente tributação) figura entre as mais determinantes das diferenças entre finanças públicas e privadas. Isso porque assim sendo, é por meio do poder (e, portando, pela via política) que é gerada a receita nas finanças públicas, ao passo que nas finanças privadas a receita se origina das trocas (e, portanto, pela via do mercado). Somente o governo, devido ao chamado poder de império, pode obrigar o cidadão a abrir mão de dinheiro sem contrapartida imediata. No mercado, a relação é à base do quid pro quod (toma lá, dá cá), ou seja, troca-se: quem recebe uma refeição, paga por ela; quem trabalha, é remunerado por isso. Nas relações entre governantes e governados o tributo é um pagamento obrigatório pelo simples fato de existir governo, consentido pelo pacto social. Nas relações entre clientes e fornecedores, pelo contrário: ninguém é obrigado a pagar por nada que não receba previamente, a não ser mediante acordo prévio entre as partes envolvidas.

A receita ou faturamento das empresas têm fundamento muito distinto da receita ou arrecadação dos governos. O faturamento empresarial é resultado das vendas aos consumidores/demandantes de bens e serviços privados – é um fenômeno mercantil, econômico; a arrecadação governamental é resultado da imposição de pagamentos aos cidadãos-eleitores-contribuintes/beneficiários das políticas públicas e serviços públicos – é um fenômeno que tem a ver com o poder, é político.

Entre as empresas há competição pela preferência dos consumidores, desaparecendo aquelas que não conseguem fatias de mercado suficientes para remunerar seus investimentos e gastos e resultar em lucro. O governo, por sua vez, é único, sendo a competição um processo apenas entre os que ocuparão os cargos diretivos principais. Dessa forma, o controle dos clientes sobre as empresas se dá por meio da aceitação ou não de seus produtos pelo mercado. Já o controle dos cidadãos sobre o governo ocorre pela via dos processos eleitorais. O teste a que as empresas se submetem para serem aceitas e remuneradas é quotidiano (quando não vendem, perdem faturamento); no caso do governo, este teste é periódico: os governantes (e não o governo) são substituídos de tempos em tempos, em certames eleitorais regulares.

Em suma, governos e empresas são organizações de natureza muito distintas, em que pese a semelhança de objetivos: servir a quem as sustentam (clientes, no caso das empresas; cidadãos, no caso do governo); ofertar bens e serviços (privados, no caso das empresas; públicos, no caso do governo); contribuir para a provisão das condições necessárias ao máximo bem-estar social, em ambos os casos (as empresas, desde que lucrem com isso; os governos, conforme as decisões dos governantes, desde que consigam manter a governabilidade).

O quadro 1 sintetiza as diferenças fundamentais entre as finanças públicas e privadas.

Quadro 1

Diferenças entre as finanças públicas e privadas

	Finanças privadas	Finanças públicas
Propriedade dos recursos	Pessoal, familiar ou empresarial	Estatal ou governamental
Origem dos recursos	Faturamento (fonte econômica: mercado, com competição por recursos, via conquista de fatias de mercado)	Arrecadação (fonte política: poder de império, dando ao governo o monopólio do poder de tributar)
Destino dos recursos	Livre, de acordo com a vontade e o interesse dos proprietários, respeitadas as leis e regras	De acordo com o orçamento público, no qual os gastos são fixados anualmente pelos representantes eleitos para tomar as decisões de finanças públicas, entre outras
Objetivo dos registros e demonstrativos contábeis	Apurar os resultados das atividades (lucro ou prejuízo) e seu impacto sobre o patrimônio, e prestar contas ao fisco e outras autoridades	Controlar toda a movimentação dos recursos públicos, como condição para a transparência e o controle social, e permitir avaliações financeiras e patrimoniais, mas não sob a lógica da lucratividade
Utilização da orçamentação para a realização dos gastos	Opcional	Obrigatória
Licitação das compras e contratações	Opcional	Obrigatória
Motivo para a gestão transparente	Redução da assimetria de informações (garantia de que o agente é fiel ao principal)	Republicanismo (zelo com a coisa pública)

Fonte: Elaboração própria.

A fonte última das diferenças fundamentais entre as finanças públicas e as finanças privadas, pode-se concluir, está no fato de que a existência dos governos se justifica por motivos absolutamente distintos daqueles que dão razão à existência das empresas. As empresas são o locus por excelência da produção de bens e serviços necessários à vida material (são as molas-mestra da produção, ou da oferta, que atende à demanda), numa sociedade organizada nos moldes mercantil-capitalistas; enquanto que os governos são macroinstituições necessárias à organização das relações de poder que permitem a constituição de agrupamentos humanos organizados (e, por decorrência, a colaboração entre os agentes econômicos): mesmo que esses não oferecessem nenhum tipo de bem ou serviço, precisam existir, necessitando, para isso, de recursos fornecidos pela sociedade (são as molas-mestras das relações de poder). Sem governos que legislem e garantam o cumprimento dos contratos (mediante ameaça do aparato legal-judiciário-policial) e que assegurem o respeito às fronteiras no interior das quais valem determinadas regras,  as relações sociais e econômicas não são possíveis de forma organizada e relativamente pacífica. Ou seja: governos não são apenas ofertantes de bens públicos; suas funções vão além da produção, permitindo a configuração das relações, inclusive de produção, distribuição, circulação de bens e serviços. 

5. Controle e accountability: tendências democráticas e republicanas nas finanças públicas

Todas essas importantes diferenças das finanças públicas, em relação às finanças privadas, demandam que ela seja objeto de um conjunto de mecanismos e procedimentos que visam assegurar a fidelidade dos agentes aos princípios democráticos e republicanos, bem como o zelo comprovado no manejo dos recursos colocados pela sociedade à disposição dos governantes.

Trata-se, em síntese, de garantir que o dinheiro público seja bem gasto – com eficiência (maximizando o resultado de cada unidade monetária dispendida), eficácia (atingindo os objetivos almejados) e efetividade (impactando sobre a realidade, alterando-a para melhor, em benefícios dos públicos-alvo) –, sem ameaçar o controle das contas públicas (sustentabilidade para dentro) e o funcionamento da economia (sustentabilidade para fora[12]).

Nas finanças privadas, o bom uso do dinheiro é diretamente fiscalizado pelos interessados em lucrar e aumentar seu patrimônio: os proprietários – dono, sócios ou acionistas. Eles, respeitadas as leis, organizam todo o processo produtivo, comercial e financeiro, criando em seu interior mecanismos, sistemas e processos de registro, demonstração e análise com vistas a aferir seus ganhos: “O olho do dono engorda o porco”, no sábio ditado popular.

Nas finanças públicas, por sua vez, os donos (todos os contribuintes) não fiscalizam diretamente o uso do dinheiro que colocam nas mãos do governo, pois isso é impossível. Por outro lado, os eleitos são muitos, considerando-se tanto os poderes Executivo como Legislativo, e não necessariamente têm competência técnica e/ou interesse em monitorar detidamente o processo de arrecadação e gasto do dinheiro público. É por isso que são criados, nesse âmbito, sistemas de controle, que são instituições destinadas a fiscalizar o andamento das finanças públicas, em defesa da eficiência e do interesse coletivo.

Há três tipos de controle, que foram se sofisticando com o avançar das técnicas governativas e das exigências republicanas, ao longo do tempo. Dois controles estatais (interno e externo) e um sócio-estatal (com participação direta da sociedade)[13].

O controle interno tem por finalidade principal dotar o Poder Executivo (e também o Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público, no que tange às suas particulares dotações e recursos) de condições de averiguar se os seus agentes estão desenvolvendo suas atividades financeiras com lisura e competência, contribuindo para que os objetivos governamentais (ou de cada um dos poderes) sejam atingidos, ao menor custo possível. Geralmente este controle é feito por órgãos que, embora com um tipo específico de autonomia, fazem parte da estrutura do poder a que se vinculam[14].

O controle externo é aquele em que o Poder Legislativo atua sobre a gestão financeira e sobre as contas do Poder Executivo, com a finalidade de garantir eficiência no uso dos recursos e, sobretudo, a fidelidade aos objetivos coletivos e sociais do gasto público. Em geral, este controle político se dá com apoio técnico de órgãos criados especificamente para esta finalidade[15].

Recentemente se desenvolveram canais, formas, mecanismos e procedimentos de controle com protagonismo cidadão, ou seja, nos quais têm assento, vez e voz e, às vezes, voto, indivíduos sem cargo público. A estes se pode chamar controles sócio-estatais, uma vez que se fazem por meios que combinam a participação de agentes do governo com a participação de atores sociais escolhidos conforme critérios definidos em cada situação[16]. Os controles sócio-estatais não questionam a existência dos controles estatais (interno e externo), mas vão além destes, ao apontar na direção de uma democracia participativa, na qual não apenas os agentes públicos oficiais, tal como concebidos nos marcos da democracia representativa (detentores de cargos, eletivos ou não), são tidos como interlocutores válidos nos processos decisórios e de controle governamentais.

Os controles democráticos existentes são, no seu conjunto, formas de accountability, que  

diz respeito não apenas à responsabilidade dos burocratas e governantes, mas à imposição, pelo sistema, de visibilidade e transparência nos atos do governo, assim como à responsabilização dos governantes (e burocratas) pelos governados, inclusive com a possibilidade de sanções (CENEVIVA, 2006, p. 13).

 Accountability pode ser vertical, dizendo respeito principalmente ao processo eleitoral, por meio do qual a sociedade exerce controle sobre o governo; e horizontal, que consiste na  existência de agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment contra ações ou omissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (O´DONNELL, p. 40).

As exigências de accountability se ampliam, na sociedade, na medida em que avançam a consciência cidadã, a sofisticação das instituições republicanas e as tecnologias propiciadoras de coleta, armazenamento, manuseio e disseminação de informações. Em uma sociedade em que o protagonismo cidadão se aprofunda e a lógica republicana permeia fortemente as instituições e o comportamento dos agentes públicos, a tendência é de controles interno e externo dialogarem com os controles sócio-estatais, todos eles se beneficiando de informações fidedignas, tempestivas e facilmente acessíveis (geralmente via internet). Mas não se deve negligenciar, na determinação desse processo, os interesses crescentes, e muito bem articulados, dos credores das dívidas públicas, para quem a redução da assimetria de informações entre governo e sociedade, no tocante às finanças, é de suma importância para avaliar o risco de seus negócios com o setor público.

Os objetivos e motivações dos mecanismos de accountability defendidos pelos cidadãos-eleitores-contribuintes-usuários de serviços públicos e demandantes de políticas públicas são distintos daqueles que fazem empréstimos aos governos e procuram se defender para receber de volta, de preferência com os mais elevados juros possíveis.

Por fim, não se pode deixar de considerar que os sistemas, as estruturas, os mecanismos, os processos e procedimentos e as instituições de controle custam. Portanto, devem, elas próprias ser objeto de avaliação custo-benefício, para que não se tornem ônus injustificável para o dinheiro público. Além disso, cabe sempre a pergunta: “quem controla o controlador”: as instituições de controle funcionam por meio da atuação de indivíduos, comuns mortais e gente com interesses, como qualquer cidadão – o que fazer para que não se desviem?[17]

Referências

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 Notas

[1] O federalismo fiscal é uma teoria e um método de organização das receitas e despesas governamentais que visa à eficiência alocativa e distributiva do dinheiro público, por meio da atribuição de poderes arrecadatórios e responsabilidades de gastos aos diferentes níveis de governo que constituem uma federação (conjunto de entes com autonomia política, administrativa e financeira em que se subdivide uma região ou país de grandes dimensões, para ser melhor governado). Não se aplica aos governos unitários, nos quais não existe a divisão do poder por áreas geográficas que compõe a região ou país. A respeito do conceito de federalismo fiscal (definição, teorias e aspectos do caso brasileiro), ver Mendes (2004).

[2] A metodologia de orçamentação participativa, surgida no Brasil, no final dos anos 1980 propõe a ampliação do protagonismo cidadão nesse processo.

[3] Embora deva-se registrar que em grandes corporações o orçamento é necessário para compatibilizar decisões financeiras entre unidades e departamentos e também para prestar contas aos acionistas. A ponto de se poder denominar as finanças corporativas de semipúblicas, já que os recursos que os dirigentes utilizam pertencem a numerosos acionistas.

[4] Para um aprofundamento das possiblidades e limitações da eficiência e da máxima produtividade na atividade governamental, ver Mattos; Terra (2015).

[5] Ainda assim, grande parte das práticas de corrupção se situam nesta fase da despesa pública, no Brasil.

[6] Ver, a respeito, qualquer manual de Microeconomia. Por exemplo, Pindyck; Rubinfeld (2002).

[7] No campo da Microeconomia, a teoria do bem-estar social procura explicar, com base na lógica própria do chamado equilíbrio geral, os gastos públicos, tentando dar-lhe racionalidade semelhante à das trocas mercantis (ver parte 4 de Pindyck e Rubinfeld, 2002), sendo objeto de muitas críticas por desconsiderar completamente a política como fator decisivo nas relações entre Estado e sociedade. A teoria da escolha pública ou public choice, posterior, mais sofisticada (mas nem por isso livre de críticas), é uma vertente do pensamento econômico que procura incluir a política no processo decisório do governo relacionado a recursos econômicos, conforme pode ser estudado em Borsani (2004).

[8] Segundo Keynes (1983), a propensão marginal a consumir de um indivíduo pobre é maior que a de um indivíduo rico, já que este, tendo satisfeitas suas necessidades básicas, poderá poupar maior percentual da renda adicional auferida. Esta descoberta keynesiana é, na verdade, um argumento econômico, e não meramente altruísta ou filantrópico, em defesa da melhor distribuição da renda.

[9] Para uma compreensão pós-crise financeira global de 2008 desta visão econômica, ver Peck; Theodore;  Brenner (2012).

[10] Prefere-se estra expressão a público-privada, que se generalizou, por se considerar que se refere a uma parceria entre o setor público e o setor privado (público-privado). 

[11] Para uma compreensão ampla e profunda da avaliação dos gastos públicos, ver o clássico Haveman; Margolis (1992).

[12] A sustentabilidade para dentro diz respeito à regra do orçamento equilibrado: o governo, no longo prazo, não deve gastar mais do que arrecada; no curto prazo, pode haver desequilíbrio a fim de ajudar a economia a sair da recessão ou depressão, desde que o equilíbrio seja retomado uma vez superada a dificuldade de crescimento. A sustentabilidade para fora se relaciona à capacidade da economia de gerar recursos para bancar a atividade governamental: o governo, ao gastar, retira recursos dos particulares, e há um limite para isso, a ser respeitado sob pena de desarticular toda a economia.

[13] Ver a respeito, Bugarin; Vieira; Garcia (2003), que traz rica discussão conceitual e institucional sobre o controle dos gastos públicos no Brasil.

[14] A Controladoria Geral da União (CGU) é o exemplo mais ilustrativo no caso brasileiro.

[15] No Brasil, no nível federal, este órgão é o Tribunal de Contas da União (TCU). Nos Estados existem os Tribunais de Contras dos Estados (TCEs), que também fiscalizam os municípios.

[16] São exemplos os Conselhos Gestores de Políticas Públicas criados no Brasil no final do século XX, bem como os orçamentos participativos, as audiências públicas etc.

[17] A respeito dessa problemática, ver Pires (2007) e Guimarães; Pires (2015).