• Valdemir Pires

Finanças Públicas e Orçamento: Inovar ou perecer, em cenário complexo

Atualizado: Abr 25

O orçamento público, inventado há 800 anos, é adotado, desde o século passado, em países de todo o mundo, como instrumento não só de controle político, mas também de gestão das finanças governamentais. Por meio dele se estima a receita, fixa a despesa, busca-se equilíbrio fiscal e procura-se dar o melhor destino aos recursos obtidos via tributação.

A orçamentação pública (enquanto sistema e processo para decisão e implementação dos gastos públicos) é, por natureza, uma prática tecnopolítica, ou seja, envolve, de modo indissociável, aspectos técnicos e políticos. O conhecimento técnico-científico (econômico, financeiro, administrativo, contábil, jurídico e, contemporaneamente, de tecnologias da informação e da comunicação) concorre para dar ao orçamento a racionalidade que garante eficiência e sustentabilidade aos gastos públicos, considerando-se os âmbitos micro e macroeconômicos. Sem o uso deste conhecimento não existe a possibilidade de maximazação da utilidade dos recursos postos pela sociedade nas mãos do governo. Já a expertise política fornece à orçamentação o substrato decisório e negocial capaz de gerar consensos localizados na disputa por recursos escassos, a serem alocados entre fins alternativos. Afinal, cada dotação orçamentária destina dinheiro que beneficia alguém e, portanto, deixa de beneficiar outrem, a disputa tendo que ser resolvida à base de habilidades que somente na política são encontradas.

Assim sendo, qualificar a gestão orçamentária passa tanto por aprofundar a democracia, enquanto regime que melhor se presta à conciliação de diferentes interesses e visões de mundo, como por capacitar permanentemente os técnicos orçamentários. Os governos, portanto, devem ter uma estratégia permanente de inovação orçamentária e de reforma das instituições orçamentárias, a fim de evitar que suas práticas nesse campo caiam em obsolescência e, com isso, prejudiquem a qualidade dos gastos governamentais.

Entre as frentes mais notórias de inovação orçamentária da atualidade, disputando a atenção dos governos preocupados com a qualidade de seus gastos, estão a busca de eficiência representada pelo orçamento por desempenho e os esforços para adotar os orçamentos participativos. Enquanto o orçamento por desempenho visa uma melhoria técnica (permanente avaliação do impacto dos gastos e monitoramento do máximo aproveitamento de cada unidade monetária dispendida), o orçamento participativo tem por mérito melhorar a relação democrática entre governo e sociedade, em busca de melhores definições do destino do dinheiro e de processos de acompanhamento cidadão das aplicações.

É bem verdade, entretanto, que essas inovações representam o movimento da fronteira do conhecimento e das práticas em orçamentação pública, ao passo que o que se vê, hoje em dia, na maioria das administrações públicas, são problemas mais antigos: insuficiente qualidade da orçamentação por programas, transparência dos gastos públicos ainda engatinhando, gestão financeira de baixa qualidade, excessivas vinculações, para mencionar apenas alguns, entre as mais notórios.

Na intersecção entre os desafios do futuro e os esforços para superar as insuficiência acumuladas do passado até hoje, os responsáveis pela gestão orçamentária devem urdir as estratégias de inovação orçamentária capazes de colocar os governos a que servem na rota da superação. O maior nó a desatar nesse processo (supondo-se que haja vontade política e habilidades dos atores envolvidos) é seguir em frente dando de cara com um muro formidável, cujos tijolos são a crescente ameaça de crise fiscal (o Estado arrecadando quantias cada vez menos suficientes para fazer frente aos gastos que a sociedade demanda) e as constantes chantagens dos fornecedores de empréstimos aos governos – os aplicadores financeiros, que hoje financiam proporções muito grande das despesas públicas, em substituição à fonte convencional (tributação).

De fato, a cada dia se torna mais premente a necessidade de os orçamento anuais assegurarem superávits fiscais (ou seja, poupança para pagar credores), em prejuízo dos gastos com políticas públicas e sociais, essa situação gerando sérios problemas de governabilidade: como podem os governantes eleitos reter a confiança dos eleitores, se não conseguem manter a oferta dos serviços públicos e das políticas públicas, porque têm que pagar juros e tentar resgatar o principal das dívidas?

Tendo optado por sustentar suas despesas adicionais crescentes não com aumento de tributos (opção impopular), mas com tomada de empréstimos junto ao setor privado (opção cujo impacto negativo, no curto prazo, é menos visível), os governos têm, nas últimas cinco, seis ou sete décadas (na esteira de um keynesianismo oportunista), levado as sociedades a uma armadilha: estes governantes terão que, em algum momento, decidir a quem servirão, prioritariamente: os cidadãos-eleitores-contribuintes-demandantes de políticas públicas (que representam via concessão democrática de mandatos) ou os especuladores financeiros que lhes fazem empréstimos mediante juros cada vez mais difíceis de pagar.

O orçamento público se situa exatamente na encruzilhada desse conflito de interesses, em que democracia (política) e dinheiro (economia) se estranham e geram crises de difícil superação. Não perceber ou não admitir este fato é o pior que pode acontecer no campo das finanças públicas, pois essa incapacidade ou omissão tende a manter os orçamentos públicos no limbo de sua roupagem meramente contábil e/ou jurídica, inviabilizando que governantes e cidadãos o percebam como o único instrumento disponível para se buscar soluções inteligentes para as crises e disputas. A não ser, é claro, que se invente um outro instrumento ou sejam percebidos novos caminhos. Mas disso não há notícias.

Sendo este o cenário, não inovar é perecer. Parafraseando Schumpeter, o que se há é que manter-se em pé sobre terreno que se move, e, pior, se move aos solavancos, provocados pelos interesses conflituosos do mercado financeiro internacional, que não respeitam fronteiras, nem interesses coletivos. Os governos que não se envolverem nessa inovação, conscientes da sua necessidade e natureza, submeterão seus povos a situações extremamente delicadas num futuro próximo. E aqueles governos que o fizerem exclusivamente sob orientação de ou subordinados a agências multilaterais e entidades classificadoras de risco capturadas por interesses financeiros ou estratégicos, que levam em conta somente a “responsabilidade fiscal” padrão (equilíbrio das contas públicas a qualquer preço, inclusive sacrifício da soberania nacional e da governabilidade local, menos a ameaça de não pagamento de dívidas), esses governos estarão trilhando um caminho perigoso, cujo retorno, a partir de certa milhagem, pode custar muitas vidas e um atraso socieoeconômico e político difícil de superar a seguir.

Valdemir Pires[1]

[1] Economista, professor e pesquisador do Departamento de Administração Pública da Universidade Estadual Paulista (UNESP), autor de vários livros e artigos sobre Finanças Públicas e Orçamento Público.

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