• Gregório Luiz Anaconi

Desvincular ou não: eis a questão


O Ministério da Economia anunciou, recentemente, a possibilidade de encaminhar ao Congresso Nacional uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que visa eliminar completamente a vinculação de receitas quando da elaboração das propostas orçamentárias da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A medida, segundo o Ministério, permitirá maior racionalidade e, sobretudo, discricionariedade aos gestores e parlamentares na determinação dos gastos públicos.

O orçamento público evoluiu, ao longo de sua história, de uma simples escrituração contábil – instrumento de controle das finanças do Estado – para um instrumento de escolhas orçamentárias e de planejamento. Sendo assim, é evidente a importância do caráter tecnopolítico do orçamento em que, além dos trabalhos técnicos de especialistas em finanças públicas, sua elaboração prescinde da manifestação da vontade das forças políticas eleitas, a discussão no Parlamento e, em alguns casos, mecanismos que também possibilitam a participação direta da sociedade civil.

Os defensores da PEC da desvinculação alegam que o crescimento contínuo das despesas constitucionais (ou por legislação infraconstitucional) de caráter obrigatório ou vinculado, ao longo dos anos, prejudicou a alocação discricionária dos gestores públicos. Com isso, o orçamento deixa de ser um instrumento tecnopolítico para ser meramente um mecanismo de atendimento às vinculações normativas. Invocam, ainda, o fato de as vinculações ferirem um dos princípios orçamentários: o da não afetação das receitas, criado com o objetivo de impedir que as receitas arrecadadas pelo Estado fossem previamente “carimbadas”.

Há outros argumentos para a defesa de maior liberdade, em sua formulação no Executivo e posteriores alterações no Legislativo, na elaboração da peça orçamentária. Algumas delas:

  • Estimativas apontam que 93% dos gastos do governo são rígidos, seja com as despesas obrigatórias (salários e Previdência, por exemplo), seja com as despesas vinculadas;

  • Há excesso de incrementalismo, visto que o orçamento de um ano geralmente apenas adiciona recursos ao que já estava pré-estabelecido em orçamentos anteriores;

  • Gestores se limitam a uma zona de conforto, sem preocupação em elaborar um bom orçamento;

  • Grande dependência de receitas advindas de contribuições;

  • As desvinculações permitirão margem maior aos investimentos, o que incentivará o crescimento econômico.

A despeito das boas justificativas favoráveis, convém saber um pouco mais o que são as vinculações e quais os efeitos proporcionados por elas em um país desigual, econômica e socialmente, como o Brasil.

Quais são as principais receitas vinculadas?

A Constituição Federal de 1988, no Título VIII, “Da Ordem Social”, definiu, no artigo 196, que a Seguridade Social será financiada de forma direta e indireta pelos recursos provenientes dos orçamentos da União, Estados, Distrito Federal e dos Municípios e através de contribuições sociais. Como Seguridade Social entende-se a Previdência Social, Assistência Social e também os custeios da saúde.

A arrecadação para o custeio da Seguridade Social ocorre não apenas diante às contribuições de trabalhadores e empregadores ao Regime Geral da Previdência Social, mas também mediante contribuições como o CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido), a Cofins (Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social), entre outros.

Outro bloco de despesas vinculadas são as transferências aos Estados e Municípios por meio dos chamados fundos de participação. Devido ao Fundo de Participação dos Estados e Fundo de Participação dos Municípios, a União é obrigada, constitucionalmente, a repassar percentuais específicos de sua arrecadação com alguns tributos, como o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).

Em relação aos investimentos em Educação, a vinculação de receitas também é garantida na Constituição Federal, estando não apenas a União, mas também os Estados, Distrito Federal e os Municípios obrigados a reservarem um patamar mínimo de recursos ao financiamento do ensino e dos fundos a ela destinados como o Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb).

Em relação à Saúde, por meio de emenda à Constituição, os entes federativos estão obrigados a vincular parte da receita arrecadada com seu custeio. A PEC, em vigor desde o ano 2000, garantirá a partir de 2020 um patamar mínimo de 15%.

O resultado das vinculações

Uma das características mais marcantes do sistema tributário brasileiro corresponde à sua injustiça fiscal. Infelizmente, vigora no país um sistema reversivo de arrecadação tributária, calcada, sobretudo no consumo e não na renda ou patrimônio. Desse modo, o peso maior da arrecadação no Brasil recai proporcionalmente sobre quem tem menos, quando deveria ser ao contrário.

Para efeito de comparação, nações com alto grau de desenvolvimento (não apenas econômico, mas também social), fizeram a lição de casa há pelo menos cinquenta anos. Quando comparado aos países da OCDE, o Brasil possui sensível divergência na relação da tributação sobre consumo ante renda e/ou patrimônio. Quase metade de tudo que é arrecado por aqui advém do consumo, enquanto nos países desenvolvidos a média é de um terço. Na contramão, não chega a um quarto a fatia de tributação sobre a renda ou patrimônio por aqui, enquanto a média da OCDE chega a 40%!

Sendo assim, o tipo de tributação praticado no Brasil, regressivo e invertido, é um forte gerador de desigualdades sociais, visto que alivia para quem tem mais (principalmente patrimônios) e torna-se demasiadamente pesado a quem tem menos (trabalhadores e pequenos empreendedores).

Por outro lado, existem os gastos sociais. As nações da OCDE, entre 1945 e 1975, dobraram os recursos destinados a custeios sociais. Atualmente, países como a França destinam o equivalente a mais de 30% do PIB em gasto social público direto, enquanto no Brasil está em torno de 18%.

É preciso esclarecer que chegamos tarde nessa corrida. Em 1990 o gasto social público direto no Brasil era de apenas 8%, muito inferior à média da OCDE no período. No entanto, evoluímos, nas últimas três décadas – ao atual patamar dos 18% - e muito por conta, justamente, das vinculações constitucionais.

Os constituintes de 1988 tiveram a preocupação de criar mecanismos de vincular as receitas orçamentárias com a seguridade e despesas sociais. Daí surgiu uma ampliação do amparo social de trabalhadores, sobretudo os mais pobres, mediante aposentadorias – inclusive o benefício rural.

Mesmo que, ainda sob nítida deficiência, a Educação pública brasileira passou a contar com recursos assegurados, o que permitiu, pós-88, praticamente a universalização das matrículas de crianças no ensino fundamental, para citar um exemplo.

É importante lembrar ainda, a importância dos repasses aos Estados e municípios que visam, dessa forma, corrigir as distorções econômicas regionais diante da impotência de arrecadação das regiões mais carentes.

As vinculações como mecanismo de distribuição de renda

Apesar do sistema regressivo de tributação vigente no Brasil ser um dos maiores geradores de desigualdade e concentração de renda, o país evoluiu após a Constituição de 1988 no índice de Gini - indicador que mede a concentração de renda em cada país.

No caso brasileiro, segundo a Cepal, a política fiscal teve peso considerável para melhorarmos, mesmo que ainda muito aquém do ideal os indicadores de Gini. E o papel redistributivo do gasto social fez toda a diferença, visto que por aqui ele possui peso muito maior que a redistribuição mediante impostos diretos.

“Em média, dois terços da redução do coeficiente de Gini da renda do mercado provêm de transferências públicas em espécie (gasto público em educação e saúde); 21% provem das transferências de dinheiro (incluídas as pensões públicas) e os 13% restantes correspondem ao efeito do imposto sobre a renda e do pagamento das contribuições para a segurança social. Esse resultado, em que as despesas sociais públicas têm maior papel redistributivo que os impostos diretos, é consistente com os resultados de outros estudos regionais na América Latina, bem como nos países da OCDE” (CEPAL, 2015:96).

A Previdência Social no Brasil, por exemplo, que entra no rol das despesas obrigatórias, tem um papel crucial nessa melhoria. Também de acordo com a Cepal, o alto grau de cobertura dos sistemas públicos de aposentadorias e pensões, que no Brasil cerca de 80% dos idosos estão cobertos, tem grande relevância na distribuição da renda disponível.

Estudo do Ipea também demonstra que, após a renda per capita advinda do mercado de trabalho, astransferência de renda da Previdência são os mais impactantes na desconcentração da renda no país, seguidos pelo programa Bolsa Família e o Benefício de Prestação Continuada (BPC).

É preciso lembrar que, desde a criação do Fundo Social de Emergência (FSE) em 1995, em vigor até a atualidade com a atual nomenclatura de DRU – Desvinculação de Receitas da União, já houve movimento para desvincular percentual considerável das receitas que, originalmente, deveriam ser destinadas à Seguridade Social.

Na mesma medida, os investimentos vinculados a Saúde e Educação foram responsáveis por ampliar o acesso a duas condições básicas de bem-estar e desenvolvimento humanos. Houve segurança constitucional para o mínimo possível de investimentos nessas áreas.

Desvincular ou não desvincular?

Segundo projeções, conforme anunciado acima, cerca de 90% do orçamento brasileiro é considerado “engessado”. Ou seja, não há a devida discricionariedade para a alocação de recursos quando da elaboração da peça orçamentária. Isso, segundo os defensores da desvinculação compromete tanto a participação política no orçamento, como também os investimentos públicos, pois resta pequena margem de recursos para tal.

Entretanto, estudos, principalmente da Cepal, apontam que justamente os gastos sociais, vinculados em orçamento foram alguns dos principais motivadores para a queda na desigualdade e a redução da pobreza.

Sendo assim, a reforma tributária que visasse corrigir a distorção da arrecadação no Brasil seria mais efetiva no caminho de melhorar as finanças públicas, aumentar a arrecadação sem comprometer os gastos com educação, saúde, aposentadorias e benefícios sociais. Projeções anuais para gastos sociais não são exclusividade brasileira: países com fortes políticas de Bem-Estar Social seguem por caminhos semelhantes.

Vale lembrar que, outra condição também influencia na manutenção da vinculação dos gastos. No Brasil, como é notória, a classe de representantes políticos não representa os anseios da maior parte da sociedade – que é pobre e trabalhadora. Por mais que soe como contrassenso, as vinculações orçamentárias são gatilhos para que despesas sociais sejam garantidas, ante os interesses outros de uma classe política que, historicamente visa a proteger e colocar o Estado brasileiro à disposição de interesses que não aqueles do esperado por parcela majoritária da população.

#Políticaspúblicas

0 visualização

©2018 by Valdemir Pires. Proudly created with Wix.com